比如：發(fā)包人資金浪費嚴(yán)重，工程價款結(jié)算困難，由此造成的工程糾紛。

今天根據(jù)工程項目管理實踐，對總承包項目非常關(guān)注，也是項目各方最為關(guān)心的施工圖預(yù)算和竣工結(jié)算兩個方面來分析。

中標(biāo)后再編施工圖預(yù)算失去意義

對發(fā)包人造成諸多不利

由于總承包項目招投標(biāo)時發(fā)包總價和投標(biāo)報價缺乏編制依據(jù)，不同的總承包項目投標(biāo)會出現(xiàn)不同的報價情況，常見的有五種：

1、報價只有一個總價，俗稱“一口價”，沒有分部分項等費用明細(xì)組成；

2、投標(biāo)人只承諾一個投標(biāo)優(yōu)惠率，按投標(biāo)優(yōu)惠率的大小來選定中標(biāo)人；

3、投標(biāo)人投標(biāo)時依據(jù)自己的初步方案編制清單和報價；

4、按招標(biāo)人提供的概算清單進(jìn)行投標(biāo)報價；

5、按招標(biāo)人提供的模擬工程量清單進(jìn)行報價。

根據(jù)諸多總承包項目實踐情況來看，不論承包人采用上述何種方式進(jìn)行投標(biāo)報價，承包人中標(biāo)后會依據(jù)審查通過的正式設(shè)計圖紙編制施工圖預(yù)算，此時編制施工圖預(yù)算的目的主要是三點：

1、是因為投標(biāo)時沒有詳細(xì)施工圖紙，中標(biāo)總價沒有組成來源，或者報價只有一個優(yōu)惠率時，以施工圖清單預(yù)算簽訂補充協(xié)議作為總價承包合同內(nèi)容的補充；

2、是承包人依據(jù)審查批準(zhǔn)的施工圖進(jìn)行施工，以此編制的施工圖預(yù)算相應(yīng)成為工程造價、設(shè)計變更和施工控制的依據(jù)；

3、是不論該工程是否真正按中標(biāo)合同總價執(zhí)行，承包人都會以審查批準(zhǔn)的施工圖編制出來的清單預(yù)算作為變更索賠和竣工結(jié)算的依據(jù)。

我們認(rèn)為，總承包中標(biāo)后再依據(jù)審查通過的施工圖編制施工圖清單預(yù)算對發(fā)包方來說已經(jīng)失去意義，此時編制施工圖清單預(yù)算不是法定程序，不一定就是工程結(jié)算的法定依據(jù)，但可以說是承包人利用總承包模式的漏洞給發(fā)包人挖的一個坑，就等發(fā)包人往坑里跳，理由有以下三點：

1、總承包中標(biāo)后，承包人依據(jù)自行設(shè)計的施工圖編制的清單預(yù)算，與招標(biāo)前依據(jù)招標(biāo)人提供的設(shè)計圖紙編制的清單預(yù)算是兩碼事。

招標(biāo)前依據(jù)施工圖紙編制的清單預(yù)算，根據(jù)編制人的不同，其發(fā)揮的作用和效力不同，此時招標(biāo)人委托編制的清單預(yù)算為招標(biāo)控制價，作為投標(biāo)人的最高限價，投標(biāo)人此時編制的清單預(yù)算為投標(biāo)報價，評標(biāo)定標(biāo)后成為合同價款結(jié)算的法定依據(jù)。

2、中標(biāo)后編制的施工圖清單預(yù)算編制依據(jù)有失偏頗。

總包中標(biāo)后施工圖紙由承包人設(shè)計，設(shè)計方案、結(jié)構(gòu)尺寸、材料設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)等，牽涉到工程造價的諸多因素都由總承包人掌控，即使委托第三方進(jìn)行了所謂的施工圖審查程序，也僅僅是對設(shè)計圖紙是否滿足強制性規(guī)范條款和安全要求進(jìn)行審查，對施工圖設(shè)計的經(jīng)濟性、合理性、適用性沒有進(jìn)行價值工程分析和評判。

在承包人占據(jù)設(shè)計技術(shù)有利位置的前提下，發(fā)包人無法結(jié)合工程實際需要進(jìn)行比選和決策，中標(biāo)后依據(jù)承包人設(shè)計圖紙編制施工圖預(yù)算完全是為承包人自身服務(wù)，但承包人往往會將其作為設(shè)計變更、工程索賠和竣工結(jié)算最有力的證據(jù)，從而導(dǎo)致業(yè)主EPC總價合同的美夢破滅。

3、中標(biāo)報價中錯誤的計價取費標(biāo)準(zhǔn)在施工圖清單預(yù)算時無法糾正。

對于投標(biāo)人在報價時自行提供初步方案和清單報價的類型，承包人為達(dá)到中標(biāo)目的，投標(biāo)人會采用減少清單工程量、提高綜合單價的策略報價，到施工圖設(shè)計或竣工時又按實際發(fā)生工程量計算。

對于招標(biāo)人發(fā)包時提供了概算量或模擬清單量的投標(biāo)，因評標(biāo)定標(biāo)缺乏詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)，或者評標(biāo)就是一個過場，導(dǎo)致中標(biāo)報價中很多不切實際或者零成本材料設(shè)備價格被認(rèn)可，到施工圖清單預(yù)算時對應(yīng)的材料設(shè)備預(yù)算價格繼續(xù)執(zhí)行錯誤報價是將錯就錯，明知故犯，如果重新按市場價編制施工圖預(yù)算又違背了按中標(biāo)價辦理工程結(jié)算的基本原則，左右為難。

竣工結(jié)算編制缺乏依據(jù)

總價承包演變成按實結(jié)算

建設(shè)工程發(fā)承包實質(zhì)上是以建設(shè)項目為標(biāo)的物的商品交換，其行為應(yīng)符合市場交易的基本規(guī)則。但是對總承包項目來說因項目發(fā)包時工程量不清，發(fā)包總價和投標(biāo)報價缺乏依據(jù)，所謂的承包總價違背基本的商業(yè)交易規(guī)則，是霧里看花，如夢如幻。

從很多總承包項目實施情況來看，因發(fā)包時沒有施工圖紙和詳細(xì)的工程量清單，部分總包項目的承包人自行編制的中標(biāo)清單也存在清單漏項、計價不合規(guī)等很多問題，既然是總價承包，中標(biāo)總價的完整性、準(zhǔn)確性理應(yīng)由承包人承擔(dān)，所以國外的總承包項目一般都約定采用合同總價支付。

發(fā)改委和住建部2019年5月10日聯(lián)合發(fā)布的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》（征求意見稿）第十四條指出“企業(yè)投資項目的工程總承包項目宜采用總價合同，政府投資項目的工程總承包應(yīng)合理確定合同價格形式。采用總價合同的，除合同約定可以調(diào)整的情形外，合同總價一般不予調(diào)整。建設(shè)單位和工程總承包單位依據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門制定的工程總承包項目計價規(guī)則（尚在征求意見中），在合同中約定工程總承包計量規(guī)則和計價方法。”

根據(jù)住建部征求意見稿和各地相繼出臺的總承包實施意見，一方面要求工程總承包應(yīng)采用總價合同，一方面又規(guī)定不可預(yù)見的地質(zhì)條件變化、政策調(diào)整、物價上漲等因素由發(fā)包人承擔(dān)，相關(guān)變更價款允許調(diào)整。

由于總承包項目招標(biāo)時合同總價沒有分部分項工程明細(xì)組成或組成不清，竣工時實際完成工程量到底是否完成合同全部內(nèi)容是霧里看花，含糊不清，直接按合同總價支付對發(fā)包人來說存在很大風(fēng)險。

承包人心甘情愿的按合同總價接納工程價款只能說明：

承包人實際完成的工程量根本就不值合同約定的這個價，否則絕對會索賠到底，決不罷休。

即使承包商的管理水平有限，但不掙錢是不行的。

中標(biāo)總價款沒有詳細(xì)的工程量清單，沒有詳細(xì)的計價取費依據(jù)，或者是中標(biāo)總價為概算工程量報價，只要一個定額子目項發(fā)生變化時都會導(dǎo)致合同內(nèi)外的變更價款無法進(jìn)行調(diào)整，由此就導(dǎo)致很多總承包項目結(jié)算問題突出，糾紛不斷。

承包人在施工時會充分利用一切有利條件或創(chuàng)造條件進(jìn)行設(shè)計變更，總承包中標(biāo)后設(shè)計施工均被承包人掌控的情況下，工程變更和索賠都會以施工圖清單預(yù)算為依據(jù)對工程價款進(jìn)行調(diào)整，到最終，總承包項目絕大部分都演變成了按實際發(fā)生工程量辦理竣工結(jié)算的結(jié)局，總承包的美好夢想就此破滅。 

總承包只是一種商業(yè)模式，有其適用的范圍和邊界，只有在整個社會誠信的基礎(chǔ)上才能順利推廣。

現(xiàn)在提倡搞總承包，只不過是想創(chuàng)新一種工程建設(shè)組織方式，并不是說傳統(tǒng)的發(fā)包方式就棄之不用，不能為了推廣總承包而總承包。

總承包引進(jìn)三十年間，還存在很多管理和實施上的問題。

建設(shè)項目發(fā)包人還是要應(yīng)選擇成熟、合適的工程建設(shè)模式，只有這樣才能充分發(fā)揮投資效率，避免造成大的投資浪費。